פסק-דין בתיק בג"ץ 10378/04

השופטת ד' ביניש:

           העתירה שבפנינו הינה יוצאת דופן. העתירה מופנית כנגד החלטת הבהרה שיצאה מלפני בית משפט זה בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים בתיק ע"א 1711,2062/02 ארגון הקבלנים והבונים חולון נ' עיריית חולון ואשר ניתנה לאחר שניתן פסק הדין בערעור. הסעד העיקרי המבוקש בעתירה הוא כי בית משפט זה יצהיר שאין בהחלטת ההבהרה כדי לפגוע בזכות לתבוע כספים ששולמו כהיטלים ואגרות אשר על פי פסק הדין תעריפיהם נקבעו שלא כדין.

הרקע העובדתי והשתלשלות ההליכים

1.        הרקע העובדתי והשתלשלות ההליכים בפרשה זו ארוכים ומורכבים ולהלן נתאר את עיקרי הדברים בלבד.

           בשנת 1994 החליטה עיריית חולון (היא המשיבה בעתירה שבפנינו, להלן: העירייה) להעלות את תעריפיהם של מספר היטלי פיתוח וביניהם, היטל סלילת כבישים ואגרת תיעול. התעריפים החדשים נקבעו על יסוד תחשיב שנערך לבקשת העירייה על ידי מומחים מטעמה. כשנה לאחר פרסום התעריפים החדשים הגיש ארגון הקבלנים והבונים חולון, ביחד עם מספר קבלנים פרטיים החברים בו (הם העותרים בעתירה שבפנינו, להלן: ארגון הקבלנים), תובענה לבית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו ובה התבקש בית המשפט להכריז על בטלותם של התעריפים. טענתו העיקרית של ארגון הקבלנים היתה שהתחשיב אשר שימש בסיס לקביעת התעריפים החדשים לקה בטעויות מהותיות וכתוצאה מכך שיעור התעריפים שנקבע הינו גבוה באופן ניכר מן השיעור הראוי. בית המשפט המחוזי קיבל את טענת ארגון הקבלנים באופן חלקי. בית המשפט דחה את הטענות ביחס להיטל סלילת הכבישים אך קיבל את הטענות ביחס לאגרת התיעול והורה על הפחתת תעריף אגרה זו ב- 50%. שני הצדדים לא השלימו עם פסק דינו של בית המשפט המחוזי וכל צד הגיש ערעור מטעמו לבית משפט זה בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים. העירייה טענה בערעורה כי לא היה מקום להפחית 50% מתעריף אגרת התיעול ואילו ארגון הקבלנים טען בערעורו כי לנוכח הפגמים שהתגלו בתחשיב עליו התבססה העירייה בקביעת היטלי הפיתוח היה על בית המשפט להכריז על בטלותם.

           במאמר מוסגר יצוין כי יחד עם ערעורה ביקשה העירייה גם לעכב את ביצועו של פסק דינו של בית המשפט המחוזי. בבקשתה טענה העירייה, בין השאר, כי ביצועו המיידי של פסק הדין יחשוף אותה לתביעות השבה בסכומי עתק מצד אלו ששילמו אגרת תיעול. בית המשפט (השופט א' א' לוי) דחה את הבקשה וקבע כי ממילא אין בעיכוב הביצוע כדי למנוע את הגשת תביעות ההשבה כנגד העירייה.

2.        בית משפט זה (השופטים ד' דורנר, א' חיות וס' ג'ובראן) דחה את ערעורה של העירייה וקיבל באופן חלקי את ערעור ארגון הקבלנים. בפסק הדין העיקרי, שנכתב על ידי השופטת חיות, עמד בית המשפט על הכלל לפיו מחוייבת העירייה, ככל רשות מינהלית, לשקוד באופן סביר על איסוף הנתונים הרלוונטיים על מנת שתוכל לבסס את החלטותיה על יסוד תשתית עובדתית ראויה. בית המשפט ציין כי החלטה שהתקבלה על יסוד תשתית עובדתית חסרה היא החלטה שנפל בה פגם ופגם מעין זה עלול להביא לפסילת ההחלטה. משכך, פנה בית המשפט לבחון את הטענות הספציפיות שהועלו כנגד ההיטלים השונים. 

           באשר לאגרת התיעול קבע בית המשפט כי אין חולק, למעשה, שבתחשיב עליו התבססה קביעת אגרה זו נפלה טעות אריתמטית אשר בגינה נכללו בתחשיב האגרה עלויות יתר בסכום של כ-20,000,000ש"ח. כאמור, טעות זו הובילה את בית המשפט המחוזי להפחית את שיעור האגרה ב-50%. ארגון הקבלנים טען בענין זה כי הטעות היא אף בשיעור ניכר יותר ואילו העירייה טענה כי בשל טעות נוספת שנפלה בתחשיב - לכיוון ההפוך - יש לקזז מחצית מסכום עלויות היתר הנזכר לעיל. משכך, טענה העירייה, הטעות הסופית הינה בשיעור נמוך הרבה יותר אשר אינו סוטה ממתחם הסבירות ועל כן אינו מצדיק את התערבותו של בית המשפט. בענין זה קבע בית המשפט כדלהלן:

"הטעות האריתמטית עליה הצביעו המערערים הינה טעות מהותית היורדת לשורשו של עניין, וזאת בין אם מדובר בסטייה של 50% מן התעריף, כקביעת בית משפט קמא, ובין אם מדובר בסטייה של 37% מן התעריף, כטענת העירייה. אם לא די בטעות זו, מתוספת אליה הטעות שעליה הצביעה העירייה, אשר אם אמנם טעות היא, אין בה כדי להועיל לעירייה ואין בה כדי לתרום לסבירות התעריף על דרך של "קיזוז", כהצעתה. אדרבא, טעות כזו אך מגבירה את החריגה של ההחלטה בעניין תעריף האגרה ממתחם הסבירות משום שהיא מחזקת את המסקנה לפיה מדובר בתחשיב בעייתי הלוקה בטעויות מהותיות המשליכות באופן ממשי על שיעור התעריף שנקבע.

(...)

...משהתברר כי נפלו פגמים מהותיים ביותר בתחשיב המקורי שעליו הסתמכה מועצת העירייה והופרכה חזקת התקינות החלה לגבי מעשה הרשות, קם החשש כי אילו ידעה מועצת העירייה את העובדות לאמיתן לא הייתה מגיעה להחלטה שאליה הגיעה" (פיסקה 10 לפסק הדין).

בית המשפט קבע, איפוא, כי בתחשיב עליו התבססה קביעת אגרת התיעול נפלו פגמים מהותיים אשר מפריכים את חזקת התקינות ועל כן על העירייה מוטל הנטל להוכיח כי האגרה שנקבעה היתה סבירה חרף הפגמים הנ"ל. בית המשפט קבע כי העירייה לא עמדה בנטל זה ועל כן אין מנוס מביטול התעריף שנקבע לאגרת התיעול. בית המשפט קבע כי הפתרון אליו הגיע בית המשפט המחוזי (הפחתה ב-50%) אינו יכול לעמוד שכן תפקידו של בית המשפט הוא אך לבחון את חוקיותן וסבירותן של החלטות הרשות ואין הוא נדרש ליטול על עצמו את תפקידיה. משכך, אין מקום לכך שבית המשפט יקבע תעריף חדש לאגרה תחת התעריף שקבעה הרשות.    

           ביחס להיטל הסלילה קבע בית המשפט כי גם בענין זה לא היתה למעשה מחלוקת שבתחשיב עליו הסתמכה העירייה בקביעת ההיטל נפלו טעויות מהותיות ועל כן, גם ביחס להיטל זה נשללה חזקת התקינות המנהלית מהחלטת הרשות. בית המשפט קבע כי גם ביחס להיטל זה לא עמדה הרשות בנטל להוכיח, כי חרף הטעות שנפלה בתחשיב, ההחלטה על שיעור ההיטל היתה סבירה ועל כן, דינו של היטל זה הוא כדינה של אגרת התיעול וגם היטל זה יש לבטל.

           בית המשפט סיכם, איפוא, את מסקנתו וקבע:

"סוף דבר, אני מציעה לדחות את ערעורה של העירייה ולקבל בחלקו את ערעורם של המערערים במובן זה שהתעריפים החדשים של היטל הסלילה ואגרת התיעול יבוטלו..." (פיסקה 13 לפסק הדין).

לפסק דינה של השופטת חיות הצטרף השופט ג'ובראן. לעומת זאת, השופטת דורנר, בחוות דעת המיעוט שלה סברה שיש להבחין בין אגרת התיעול להיטל הסלילה וזאת לנוכח ההבדל הקיים בין שאלת סבירות ההיטל לשאלת סמכות הטלתו. ביחס לאגרת התיעול סברה השופטת דורנר כי האגרה שנגבתה בעודף מהווה מס, אותו אין הרשות מוסמכת לגבות, ועל כן "אין מנוס מלקבוע כי האגרה הוטלה בחוסר סמכות" ודינה להתבטל. מנגד, ביחס להיטל הסלילה, סברה השופטת דורנר כי המחלקות נוגעת אך ורק לסבירות התחשיב ומשקבע בית המשפט המחוזי כי התעריף שנקבע אינו חורג ממתחם הסבירות הרי שאין מקום להתערב בממצאיו בענין זה. משכך, הצטרפה השופטת דורנר לתוצאה אליה הגיעה השופטת חיות בנוגע לאגרת התיעול אך היא נשארה בדעת מיעוט בנוגע להיטל הסלילה.

3.        בעקבות פסק הדין הגישה העירייה עתירה לקיום דיון נוסף. בעתירתה טענה העירייה כי בית המשפט חידש הלכה וסתר הלכות קודמות בקביעות שקבע בפסק דינו ועל כן יש לקיים דיון נוסף אודות קביעות אלו. בית משפט זה (השופט מ' חשין) דחה את עתירת העירייה וקבע כי ההלכה שנקבעה בפסק הדין אינה מצדיקה קיומו של דיון נוסף. עם זאת, בסיפא להחלטתו אמר בית המשפט את הדברים הבאים:

"הטרידה אותי מאוד טענת העירייה כי בית-המשפט הורה על ביטול התעריפים לאלתר - ובדיעבד - בלא שהיקנה לעירייה תקופת מעבר בה תוכל להתקין חוקי עזר חדשים בתהליך ראוי, אלא שטענה זו אין מקומה בדיון נוסף אלא בהליך אחר שלא אייעץ לגביו. אני מסכים כי יש למנוע מצב בו יעשו המשיבים עושר ולא במשפט על חשבון העירייה, קרא, על חשבון תושבי העיר, וחזקה על פרקליטי העותרת כי ימצאו את דרכם" (פיסקה 8 להחלטה).

לענין הצורך והשימוש בהוראות מעבר השוו: ע"פ 104/72 ראב נ' מדינת ישראל, פ"ד כו(2) 412.